Jorge Eluf Neto*
As agências reguladoras ocuparam, nas últimas décadas, posição central no arranjo institucional brasileiro. Criadas para conferir previsibilidade, tecnicidade e estabilidade a setores estratégicos — energia, telecomunicações, saúde suplementar, transportes, vigilância sanitária e outros — elas representam tentativa de modernização do Estado administrativo. A ideia é simples e sofisticada ao mesmo tempo: retirar determinadas decisões do ciclo político imediato e submetê-las a órgãos especializados, capazes de regular mercados complexos e proteger o interesse público.
Na prática brasileira, porém, o desempenho das agências oscila entre avanços importantes e vícios recorrentes. O debate sério não está entre extingui-las ou preservá-las cegamente, mas em reconhecer que são instituições necessárias, embora frequentemente mal conduzidas.
Quando se instituiu a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) e outras entidades congêneres, o país buscava segurança regulatória para atrair investimentos e disciplinar serviços públicos concedidos. Em tese, uma agência forte reduz improvisos governamentais, assegura contratos, fiscaliza concessionárias e protege consumidores. Sem regulação estável, o investimento privado encarece, a infraestrutura degrada e o usuário paga a conta. E essas falhas não são casos isolados.
Falhas comuns
- Captura regulatória
Talvez o problema mais conhecido seja a chamada captura regulatória: quando a agência passa a atuar, explícita ou silenciosamente, em favor dos agentes econômicos que deveria fiscalizar.
Isso pode ocorrer por lobby excessivo, portas giratórias entre setor privado e direção pública, dependência informacional ou excessiva proximidade institucional. Em alguns setores, o regulador conhece mais os interesses das empresas do que a realidade do consumidor.
No setor de energia, por exemplo, não raramente consumidores questionam reajustes tarifários tecnicamente justificáveis, mas socialmente mal explicados. Em telecomunicações, por anos persistiram reclamações massivas sobre qualidade de serviço sem resposta proporcionalmente eficaz.
- Lentidão decisória e burocratização
Paradoxalmente, órgãos criados para dar eficiência podem se tornar excessivamente lentos. Processos sancionatórios duram anos. Revisões tarifárias se arrastam. Normas ficam defasadas diante de mudanças tecnológicas rápidas.
No campo das telecomunicações, a inovação digital avança em velocidade incompatível com estruturas administrativas tradicionais. Quando a regulação chega tarde, o mercado já mudou.
- Indicação política de dirigentes
Embora concebidas como instituições técnicas, muitas agências sofrem influência político-partidária na composição de diretorias. A nomeação sem qualificação robusta enfraquece credibilidade e gera decisões erráticas.
A autonomia institucional começa pela qualidade técnica dos dirigentes. Sem isso, o modelo perde legitimidade.
- Déficit de comunicação pública
Diversas decisões regulatórias são juridicamente corretas, mas mal comunicadas. O cidadão recebe apenas o resultado: aumento de tarifa, nova cobrança, mudança contratual. Sem pedagogia institucional, forma-se a percepção de que a agência existe para autorizar aumentos.
Regular também exige explicar.
- Fiscalização insuficiente
Em concessões de rodovias, saneamento, transporte e energia, é comum haver assimetria entre o poder econômico do regulado e a capacidade operacional do regulador. Faltam quadros técnicos, tecnologia de monitoramento e presença territorial.
O resultado é previsível: contratos sofisticados no papel e execução deficiente no mundo real.
Autonomia indispensável
Criticar falhas não autoriza defender submissão política das agências. Ao contrário: quanto mais complexa a economia, maior a necessidade de reguladores independentes.
Se tarifas, sanções, revisões contratuais ou padrões técnicos dependerem do humor eleitoral de cada governo, instala-se insegurança jurídica permanente. Investidores retraem-se, contratos judicializam-se e o usuário final sofre com piora do serviço.
A autonomia protege não apenas o mercado, mas o interesse público. Uma agência verdadeiramente independente pode negar pressões empresariais e também resistir a populismos governamentais de curto prazo.
O que precisa mudar
O país não necessita menos regulação; necessita melhor regulação. Algumas medidas são evidentes:
• nomeações baseadas em mérito técnico;
• mandatos respeitados e não politizados;
• transparência decisória real;
• consultas públicas efetivas, não protocolares;
• fortalecimento de carreiras técnicas;
• metas de desempenho regulatório;
• linguagem acessível ao cidadão;
• controle externo rigoroso, sem interferência indevida.
As agências reguladoras brasileiras não são o problema em si. O problema está na distância entre o desenho institucional e sua prática cotidiana. Onde há captura, omissão ou improviso, a crítica é legítima. Onde há técnica, previsibilidade e fiscalização séria, elas cumprem função civilizatória.
Desmontá-las seria retrocesso. Blindá-las contra qualquer crítica, ingenuidade. O caminho maduro está em exigir autonomia com responsabilidade, independência com transparência e técnica com compromisso público.
*Jorge Eluf Neto, advogado, é especializado em Direito Público. Foi presidente da Comissão das Agências Reguladoras do Conselho Federal da OAB. É procurador do Estado de São Paulo aposentado, tendo exercido sua função pública na Procuradoria da Fazenda junto ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Foi conselheiro seccional da OAB SP e conselheiro federal da OAB. Presidiu o Tribunal de Ética e Disciplina e a Comissão de Controle Social dos Gastos Públicos da OAB SP.